Al ser el segundo país con más bosques de la Amazonia, Perú ha atraído un flujo constante de programas destinados a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas del cambio de uso del suelo, la principal fuente de emisiones del país
A pesar de estos esfuerzos de conservación, la pérdida anual de bosques ha aumentado, pasando de unas 84.000 hectáreas en 2001 a la cifra récord de 200.000 hectáreas en 2020.
Un nuevo estudio del Centro de Investigación Forestal Internacional y el Centro Internacional de Investigación Agroforestal (CIFOR-ICRAF) muestra que muchos proyectos y programas de conservación en el país han tenido, en el mejor de los casos, un efecto modesto en la pérdida de bosques, mientras que el impacto en el bienestar de las comunidades afectadas ha sido positivo o incluso negativo.
Entre las razones citadas se encuentran los fallos en el diseño de los programas, el incumplimiento de los beneficios prometidos a las comunidades o la ubicación de los proyectos en zonas remotas con bajo riesgo de deforestación.
Una de las principales conclusiones del estudio es que, por lo general, los proyectos y programas de conservación forestal no han sido objeto de evaluaciones de impacto debidamente diseñadas, que podrían haber proporcionado elementos clave para hacerlos más eficaces.
El estudio plantea una serie de preguntas a los responsables políticos: ¿Los beneficios de los proyectos de conservación compensan sus costes? ¿Son las zonas protegidas las más amenazadas por la deforestación? ¿Tienen los diseñadores de los programas una visión clara de los resultados esperados y de cómo medirlos? ¿Aportan también los programas beneficios sociales y económicos a las comunidades participantes?
“Hay pocas pruebas de la eficacia de las políticas públicas para la conservación de los bosques en Perú”, afirma Renzo Giudice, investigador principal del Centro de Investigación para el Desarrollo de la Universidad de Bonn (Alemania), coautor del estudio junto con Manuel Guariguata, especialista en ecología de los bosques tropicales y gestión forestal para la producción y la conservación, e investigador principal asociado del CIFOR-ICRAF.
“Seguimos en un callejón sin salida en lo que respecta a las evaluaciones de impacto. Los programas de conservación forestal suelen producir informes y estadísticas sobre la superficie forestal conservada, el número de comunidades participantes y las nuevas áreas protegidas creadas cada año (desde el ámbito nacional al local), pero poca información sobre sus impactos ecológicos, económicos y sociales”, prosigue R. Giudice.
Medir estos impactos es tanto más importante ahora que los objetivos de los programas de conservación ya no se limitan a mantener intactos los bosques, sino que también contribuyen al bienestar social y económico de las comunidades que viven en ellos. Aunque estos resultados no se miden sistemáticamente en el marco de la evaluación de proyectos, los investigadores les prestan cada vez más atención.
Las iniciativas para proteger los bosques
Una búsqueda bibliográfica encontró 17 evaluaciones de impacto de varios tipos de programas y proyectos de conservación en Perú (todos en regiones amazónicas), algunos de los cuales se llevaron a cabo como parte del estudio comparativo global sobre REDD+ realizado por CIFOR e ICRAF.
Los proyectos eran variados y abarcaban la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+) en concesiones de castañas y bosques comunitarios de Brasil, el pago por servicios ambientales (PSA) relacionados con el agua, la vigilancia forestal comunitaria, las transferencias condicionadas de efectivo basadas en la conservación para las comunidades indígenas en el marco del Programa Nacional de Conservación de Bosques de Perú, así como comparaciones de la conservación de los bosques en diversas categorías de áreas protegidas.
Los tipos de zonas seleccionadas iban desde parques y reservas nacionales gestionados por el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP) de Perú hasta otros tipos de zonas protegidas, como concesiones a comunidades indígenas y concesiones de castaña.
Algunos proyectos se basaban en incentivos a la conservación, como pagos a las comunidades locales, mientras que otros se centraban en medidas disuasorias, como multas por infracciones conducentes a la deforestación.
Varios se centraban en crear condiciones favorables a la conservación, como la titulización de tierras comunales. Sin embargo, según los autores, los proyectos evaluados representan sólo un pequeño porcentaje de los muchos proyectos de conservación ejecutados en Perú, lo que pone de manifiesto la necesidad de realizar más evaluaciones.
La mayoría de las evaluaciones midieron la deforestación como indicador de la eficacia del proyecto.
Alrededor del 70% de estas evaluaciones constataron que la deforestación había disminuido como resultado del proyecto, aunque la mayoría de las veces la disminución era leve. Por otro lado, el 25% de estas evaluaciones no encontraron ningún efecto y, en un caso, la deforestación incluso había aumentado.
Por otro lado, muchas menos evaluaciones analizaron las repercusiones sociales y económicas, y las que lo hicieron obtuvieron resultados dispares: una evaluación constató que la pobreza extrema en las comunidades aumentó de media tras la creación de áreas protegidas nacionales cercanas.
Dos programas REDD+ no han tenido prácticamente ningún impacto en la deforestación ni en el bienestar de las comunidades afectadas.
En algunos casos la falta de impacto parece estar relacionada con el hecho de que no se han obtenido los beneficios prometidos a las comunidades participantes. En otros casos, podría deberse a fallos en el diseño del proyecto.
En un caso, por ejemplo, las comunidades que reciben compensaciones monetarias por la conservación en el marco del Programa Nacional de Conservación de Bosques de Perú parecen haber elegido [proteger] zonas donde la presión de la deforestación es menor que en otras zonas. Esto significa que la capacidad [del programa] para reducir la deforestación era baja, porque la deforestación ya era baja en las zonas vinculadas al programa.
No obstante, según Giudice, los responsables políticos se enfrentan a disyuntivas. Las zonas donde la amenaza de deforestación es mayor suelen tener menores niveles de pobreza, por lo que los esfuerzos por beneficiar a las comunidades más pobres podrían dar lugar a proyectos en zonas que, para empezar, estaban mejor protegidas.
Los errores en el diseño de las evaluaciones de impacto también pueden dar la impresión de que un proyecto ha tenido más o menos efecto del que realmente ha tenido. Las evaluaciones de impacto intentan determinar si un proyecto tiene un efecto que no se habría producido si el proyecto no se hubiera ejecutado.
Como es imposible medir directamente ese efecto, los gestores deben comparar la zona del proyecto con otra de características similares, que sirven de zonas de control.
Sin embargo, estas zonas de control deben elegirse con cuidado. En efecto, si se compara un proyecto en una zona protegida con una zona no protegida que incluye una carretera, por ejemplo, puede parecer que el proyecto tiene un impacto considerable porque el bosque de la zona de control está atravesado por una carretera o está expuesto a otros riesgos que el emplazamiento del proyecto no tiene.
Los expertos concluyen su estudio con una serie de recomendaciones, entre ellas realizar evaluaciones de impacto más numerosas y rigurosas, concentrar los esfuerzos en las zonas donde el riesgo de deforestación es mayor, asegurarse de que las sanciones propuestas se aplican realmente y de que los beneficios, sobre todo económicos, llegan realmente a las comunidades, y apoyar a los organismos de control encargados de sancionar las talas ilegales, dado que dichas multas parecen tener un efecto disuasorio eficaz.
La necesidad de garantizar que los fondos destinados a la conservación se invierten eficazmente hace que las evaluaciones correctamente diseñadas sean un imperativo ético y práctico: Si los impactos no se miden eficazmente, será imposible aprender de ellos y mejorar la lucha contra la deforestación.